Kotecki: Wyzwania dla europejskiej polityki fiskalnej

W tym momencie nie odniosę się jeszcze do pewnych stwierdzeń, które padły już do tej pory, z którymi się z niektórymi się zgadzam, z niektórymi się nie zgadzam. 

Przedstawię natomiast kilka slajdów (wideo ze slajdami poniżej tekstu), które przygotowałem po to, żeby publiczności, które dzisiaj ogląda albo będzie oglądać, trochę szerzej nakreślić jakie są te dylematy w tej polityce fiskalnej czy w polityce zmiany reguł fiskalnych. 

Tytuł mojego dzisiejszego wystąpienia i tej prezentacji oczywiście skupia się na regułach fiskalnych w Unii Europejskiej, ale przecież my jesteśmy częścią Unii Europejskiej i będą się przewijać wątki Polski. Na pewno w moim wystąpieniu nie będzie dużo o polskich regułach fiskalnych. One zresztą powinny być zgodne z unijnymi w związku z tym może też tak warto zacząć od tych unijnych i zresztą też zacząć warto ich reformowanie od unijnych. 

Jakie są to te dylematy? Po pierwsze czy reformować reguły fiskalne te które mieliśmy przed COVID-em, czy w ogóle z nich zrezygnować? Pojawiają się również takie głosy, że te reguły są dobre i nie trzeba specjalnie ich reformować. Tutaj się akurat nie zgadzam. Wydaje mi się, że mamy tą rzeczywistość inną niż mieliśmy w 2019 roku, w związku z tym te reformy są konieczne, ale na pewno nie rezygnacji z nich.

Po drugie kwestia elastyczności tych reguł. Dla mnie jest też bardzo ważna i uważam, że trzeba przy okazji reformy zadbać o tę elastyczność. Zresztą są takie trzy główne postulaty. Przy każdego rodzaju zmianie reguł fiskalnych czy w ogóle ich proponowanie powinny one być właśnie elastyczne po pierwsze, po drugie przejrzyste czy proste wręcz, a po trzecie powinny być możliwe do wdrożenia. To znaczy takie, które z jednej strony są zrozumiałe dla polityków, ale z drugiej strony też można tych polityków z tych reguł po tym czy trzymania się tych reguł rozliczać. 

Po trzecie, pojawia się ten dylemat. Jest nią nowa normalność. Czy faktycznie mamy już tą nową rzeczywistość czy dopiero będziemy mieli? Tutaj pojawia się kolejna gwiazdka zapytania. My ciągle jesteśmy w pandemii. To, co widać w codziennych informacjach dotyczących ludzi czy liczby lub liczby osób zakażonych i także ciągle umierających. To z jednej strony. 

Inną kwestią jest kryzys, który się nie skończył. Nie wiemy, co nas czeka jeszcze w najbliższych miesiącach, może nawet latach i na ile będzie potrzebna potrzebne używanie instrumentów polityki fiskalnej w tym czasie, który jeszcze przed nami. Po trzecie pojawiają się wyzwania dla polityki fiskalnej. Oprócz tych widocznych krótkoterminowych mam nadzieję. Jest jednak wiele innych wyzwań, które także przed polityką fiskalną stoją i też o nich dwa słowa powiem. Na końcu podobnie jak pan Jakub Sawulski (link do wypowiedzi), nie chciałbym wchodzić w realia polityczne za głęboko, ale to też trzeba zrobić.

Nie można od nich abstrahować. Wydaje się, że gdzieś należy się trzymać tego, co jest możliwe w Unii Europejskiej. Kilkoma poglądami chciałbym się podzielić. Co może się udać i na co moim zdaniem politycznej zgody nie będzie. Teraz przychodzą po kolei szybko bardzo poszczególnych 5 punktów ze slajdu. 

Polityka gospodarcza czy historia gospodarcza uczy nas, że reguły fiskalne są potrzebne, pożyteczne, ponieważ jeśli ich nie ma to pojawia się problem z tą krótkowzroczność. Bardzo często pojawia się problem z procyklicznością polityki fiskalnej i z odchyleniem w stronę deficytu i długu jako takich wielkości, które nie są problemem szczególnie dla polityków. 

Po drugie. Odnosząc się bezpośrednio do tego co mamy dzisiaj zapisane w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Reforma tych fiskalnych ram, które tam są, jest znacznie lepszym podejściem niż uznanie, że one są po prostu dobre i promowanie ich stosowania poprzez jakby trudne do przewidzenia poprawki we wdrażaniu. Czyli to też jest możliwe to zostawiamy zapisy takie jakie są, a potem próbujemy to interpretować łapiąc się prawą ręką za lewe ucho. To jest też złe podejście, bo to po prostu nie jest rozwiązaniem dzisiejszego problemu. Szybka analiza podejścia rule based versus dyskrecjonalna polityka fiskalna. Wady i zalety tej polityki rule base są dobre. Tutaj ewidentne jedynym problemem, na który trzeba zwrócić uwagę i zadbać o jego zminimalizowanie to jest kwestia elastyczności, bo tu rzeczywiście ona z definicji musi być mniejsza niż w przypadku polityki dyskrecjonalnej.

Oczywiście kwestie wiarygodności rynkowej, niepewności czy jakiejś pokusy nadużyć świadczą na korzyść polityki opartej na regułach. Elastyczność. Po raz drugi powtarzam, że jest ona konieczna w większym wymiarze niż jest obecnie. Chociażby z tego względu, o którym trochę mówi Pan Jakub Sawulski. We wspomnianym Pakcie Stabliności i Wzrostu, znajduje się taki zapis który wskazuje, iż dług powinien wracać to 60% PKB w tempie jednej dwudziestej i różnicy między tym długiem danego kraju, a tymi dziesięcioma procentami zadłużenia wobec PKB. 

Wydaje się, że to jest kompletnie nierealistyczne, nawet nie tylko politycznie, ale i ekonomicznie byłoby szkodliwe. Musimy myśleć o elastyczności, ale w ramach dobrze zdefiniowanych reguł. Oczywiście ta elastyczność przede wszystkim powinna dotyczyć tych nieprzewidzianych wydarzeń gospodarczych. To jest też ta lekcja, którą odebraliśmy w zeszłym roku. 

Po trzecie. Wyłączenia czegokolwiek z agregatów objętych regułą – moim zdaniem są bardzo niebezpieczne i mimo tego, że może nawet teoretycznie można szukać jakichś uzasadnień, dlaczego inwestycje zielone powinny być jakoś inaczej traktowane, to wydaje mi się, że to jest niebezpieczne właśnie ze względu na to że pojawia się natychmiast pokusa nadużycia takiego wyłączenia. To znaczy za chwilę zielonymi inwestycjami, jeżeli to byłyby zielone inwestycje będą wydatki na cele militarne. To był jeden z postulatów w programie konwergencji, żeby wyłączyć wydatki militarne z agregatów, które są objęte regułami fiskalnym. 

Po czwarte. Jeżeli elastyczność ma być większa to oczywiście musi to być przejrzyste i monitorowane zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim. Natomiast to, może być odpowiedzią na to, że tutaj mamy duże wątpliwości co do wyłączeń wydatków nazwijmy je pro-rozwojowych, to widziałbym taką rolę w środkach unijnych. To znaczy, tam powinno się powinno się tak konstruować te przyszłe budżety unijne, żeby tam ta rola rozwojowa transformacyjna czy nawet stabilizacyjnej była większa, a nawet bardzo duża. To byłaby prawdopodobnie jakaś odpowiedź na ten brak nieuwzględnienia postulatu wyłączenia niektórych wydatków. Nowa normalność. Mamy wyższy dług w sensie w Unii Europejskiej w szczególności. 

Polski dług ciągle jest na umiarkowanym poziomie, poniżej 60% w ogóle. Natomiast to jednak nie jest tak że możemy sobie pozwolić na to, żeby tak już zostało albo jeszcze dalej rósł. Są to jednak finanse publiczne, przed którymi tych wyzwań pojawi się bardzo wiele w przyszłości, a więc jeszcze bardziej potrzebne jest bardziej odpowiedzialne podejście do tego długu publicznego tu i teraz. Tutaj łączyłbym ten dług publiczny z procedurą nadmiernego deficytu, procedurą nierównowag makroekonomicznych z większą rolą Komisji Europejskiej i Rady Europejskiej, z rolą niezależnych instytucji fiskalnych.

Rolą właśnie takich niezależnych analiz dotyczących stabilności długu jest postulat, który się pojawił w raporcie Europejskiej Rady Fiskalnej, by skupić się na tych Gross Errors, a nie na tych małych, czyli jednorazowych przekroczeniach. Na przykład przy procedurze nadmiernego deficytu czy w tym, że wydatki rosną znacznie więcej w jakimś kraju znacznie więcej niż to wynikałoby ze wzrostu gospodarczego na przykład. 

Jaki poziom długu jest bezpieczny według mnie? To jest taki, kiedy rząd w każdym momencie właściwie może być w stanie czy jest w stanie stabilizować w większości okoliczności, w tym trwale uporczywie niekorzystnym okresie i nie uciekając do niewypłacalności podwyższonej inflacji czy restrukturyzacji długu. To jest ten poziom, który powinien być wyznacznikiem. On jest dla każdego kraju oczywiście inny, ale tutaj jest rola DSA. Ona powinna odpowiadać na pytanie, co jest tym poziomem bezpiecznym i ten element powinien być wplecione prawdopodobnie bardzo mocno w unijne reguły fiskalne. 

Wyzwania dla polityki fiskalnej. O nich chcę powiedzieć dlatego, żeby podkreślić, że te wyzwania są moim zdaniem bardzo duże. Te wyzwania pojawiają się w średnim, długim i nawet w krótkim okresie. I w związku z czym potrzebne jest zapewnienie przestrzeni fiskalnej nie tylko tu i teraz, ale także w przyszłości. Nie można jej jakby “przejeść” i wykorzystać teraz na te cele krótkookresowe, bo te cele średnio i długookresowe są równie ważne, a być może nawet ważniejsze, ponieważ mamy oczywiste światowe wyzwania.

Transformacja energetyczna klimatyczne zmiany demograficzne w taki zrównoważony rozwój. Nie wzrost w przedziale od zera do 5 tylko kształtowanie stałego wzrostu na poziomie 3-4% w Polsce. Te ograniczenia polityki pieniężnej się pojawiają. Musimy też pamiętać, że one tutaj są ważnym elementem. Polityka fiskalna niestety musi przejmować teraz i zapewne w przyszłości też tak, że będzie przejmować ten główny ciężar polityki makroekonomicznej. I ostatni punkt, który jest możliwy do zrealizowania. Sprawdzenie realiów w sensie zmian reform ram fiskalnych w Unii Europejskiej. 

Po pierwsze te różnice stanowisk są duże i te, które obserwujemy, a właściwie już chyba teraz powinno się zaczynać poważną bardzo poważną debatę nad tymi reformami. Jest to spowodowane tym, że ona musi być gotowa do końca przyszłego roku. Jeżeli zgodnie ze scenariuszem bazowym, który dzisiaj możemy nakreślić to w 2023 roku powinniśmy zacząć wracać do normalnych reguł prowadzenia polityki makroekonomicznej. W związku z tym na koniec w 2022 roku wszyscy powinni wiedzieć jakie te reguły są. 

Po drugie wydaje mi się, że mimo wad to, Kryteria z Maastricht (mówię o fiskalnych kryteriach, właściwie to jest jedno kryterium, ale gdzieś tam są dwa kryteria, czyli dług i deficyt) – moim zdaniem de jure nie zostaną zmienione. Nie widzę tutaj przestrzeni na zmianę Traktatu. Moim zdaniem będzie jednak uelastycznienie i uproszczony Pakt Stabilności i Wzrostu. Czyli będziemy mieć rewizję w tych wszystkich six pack, two pack-ach czy vademeccum, który jest takim “code-of-conduct” do prowadzenia polityki fiskalnej w Unii Europejskiej. Dopiero potem, tak jak powiedziałem na samym początku, widziałbym przestrzeń do tego, żeby się zająć krajowymi regułami, w tym przypadku przede wszystkim regułą wydatkową Polski. 

Tu się zgadzam, nie jest ona jest idealna, ale to znaczy ona nigdy nie będzie idealna nawet jak ją poprawimy teraz. Nie ma idealnych reguł na zawsze. One powinny podlegać przeglądem i zmianom w jakichś rozsądnych granicach czasowych. Oczywiście nie za często, ale też za rzadko. Na koniec, to co na pewno jest nam potrzebne to dostosowanie moim zdaniem powinno nastąpić jak najszybciej reguł do statystyki Unii Europejskiej, w tym większa albo pełna przejrzystość tego co to jest objęte regułą jak działają te reguły. 

One powinny być replikowalne w stu procentach, to znaczy społeczeństwo powinno dostawać pełną informację o tym jakie parametry są brane pod uwagę jak i na jakim poziomie do tego do kształtowania polityki fiskalnej. To było moje wprowadzenie bardzo dziękuję.