dr Sawulski: Sztywny limit długu działa pro-cyklicznie, a nie anty-cyklicznie. Głównym celem reguł fiskalnych jest anty-cykliczność

Bardzo dziękuję za samo zaproszenie do tej debaty i dziękuję też Tomasz za to wprowadzenie dlatego, że jest ono bardzo dobrym wstępem właśnie do tego, co chcę powiedzieć. Temat naszego panelu to jest „przyszłość reguł fiskalnych w Unii Europejskiej”, więc ja chciałbym powiedzieć, dlaczego uważam, że obecne reguły fiskalne w Unii Europejskiej są złe i co trzeba zrobić, żeby je zmienić, żeby je poprawić. 

Zacznijmy więc od tego, dlaczego są złe i będę się odnosił przede wszystkim do limitu długu publicznego 60 proc. PKB. W zasadzie te uwagi dotyczą też pozostałej części reguł fiskalnych, czyli deficytu. Pierwszy argument, dlaczego ten limit zadłużenia 60% PKB jest konstrukcyjnie zły. Uważam, że te reguły są złe nie dlatego, że siedem państw Unii Europejskiej w tej chwili ma dług publiczny wyższy niż 100 proc. PKB, że ponad połowa państw Unii Europejskiej nie spełnia tego kryterium długu publicznego. To jest moim zdaniem wtórne. Kluczowa jest konstrukcja tych reguł. 

Gdyby one były dobre, a państwa by ich nie przestrzegały, to moim zdaniem problemu by nie było. Problem, był po stronie państw. Raczej jest to tak, że to reguły są złe i państwa w konsekwencji ich nie przestrzegają. Pierwszy argument jest taki, że sztywny limit długu działa pro-cyklicznie, a nie anty-cyklicznie. Głównym celem reguł fiskalnych jest tak naprawdę anty-cykliczność. To znaczy to, żeby w okresie dobrej koniunktury motywowania polityków do tego, żeby ta polityka fiskalna była jaśniejsza. Czyli żeby więcej oszczędzali mówiąc prościej, ale w kryzysie, żeby mogli wydawać więcej.

Tak naprawdę, jest to główny cel reguł fiskalnych. Sztywny limit długu działa dokładnie odwrotnie. To znaczy, jeżeli mamy jakiś limit długu to kiedy mamy problem z tym, że możemy go przekroczyć? Wtedy, kiedy jest kryzys. A czy jeżeli nawet spojrzymy na historię Polski z ostatnich kilkunastu lat, to możemy mówić, że były takie dwa momenty, kiedy było ryzyko przekroczenia konstytucyjnego u nas limitu zadłużenia 60 proc. PKB. 

Pierwszy moment to były lata 2011-14 (mniej więcej) i to wtedy lata 2012-13 zwłaszcza to było właśnie spowolnienie polskiej gospodarki. Drugi moment to był rok 2020 kryzys spowodował, kiedy, gdybyśmy znacznej części długu nie zaciągnęli jakby „z boku”, tego konstytucyjnego przynajmniej w Polsce limitu zadłużenia, to byłoby jakieś ryzyko, że moglibyśmy je przekroczyć na pewno ta polityka fiskalna musiałaby być dużo ostrożniej i mniej ekspansywna. 

Sztywny limit długu stanowi barierę nie wtedy, kiedy powinien. Czyli, nie w okresie dobrej koniunktury tylko w okresie złej koniunktury. To jest dokładnie odwrotnie niż powinny reguły fiskalne działać. Druga przyczyna, dlaczego ten sztywny limit długu jest w mojej opinii niedobry to jest kwestia taka, że on nie uwzględnia kosztów finansowania. Kosztów odsetek od długu i tutaj pozwolę sobie udostępnić jeden slajd.

Przykład, dlaczego uwzględnianie lub nie akurat w regułach fiskalnych Unii Europejskiej to nie jest uwzględniane kosztów finansowania jest bardzo istotne. Zobaczmy na przykład Włoch 30 lat temu Włochy miały dług publiczny w wysokości 100 proc. PKB. Dzisiaj mają o połowę wyższe 150 proc. PKB, ale 30 lat temu ten dług publiczny niższy niż dzisiaj był dużo większym problemem dla gospodarki Włoch niż jest ten dzisiejszy dlatego że koszty obsługi tego długu były trzy razy wyższe w relacji do PKB niż są dzisiaj. Wynosiły 9 proc. PKB i to stanowiło około jednej czwartej całych wydatków sektora finansów publicznych, czyli bardzo dużo. 

Te koszty obsługi długu w 1990 roku. Dzisiaj to jest 3% PKB. Dzisiaj mimo wyższego długu publicznego we Włoszech ten dług publiczny nie jest takim obciążeniem jak był wtedy kiedy był on niższy. Jest znacznie mniejszym problemem, jest znacznie mniejsze obciążenie. To jest oczywiście konsekwencja tego, że mamy dzisiaj dużo niższe koszty finansowania. To jednak może się zmienić. Znaczy te koszty finansowania już widzimy w tej chwili, że one mogą rosnąć, ale znów reguły fiskalne Unii Europejskiej tego nie będą uwzględniały. Znaczy dług publiczny w wysokości 150% PKB we Włoszech dziś nie jest problemem. 

Dokładnie ta sama wysokość długu publicznego może być problemem za trzy lata, ale dlatego że zmienią się koszty finansowania i te koszty finansowania długu publicznego powinny być w jakiś sposób w regułach fiskalnych uwzględnione.

Jest oczywiście kwestia jeszcze jedna to znaczy kwestia inwestycji. Czy reguły fiskalne powinny w jakikolwiek sposób, kreować czy motywować państwa do określonej struktury wydatków publicznych. Na przykład do tego, żeby w tych wydatkach publicznych był większy udział inwestycji albo już konkretniej, żeby był większy udział inwestycji zielonych. I tutaj ja jestem sceptyczny generalnie, co do tego, żeby reguły fiskalne były jakimś określonym motywatorem do struktury wydatków publicznych. Dlatego, że trudno rozstrzygać co dla określonego państwa jest ważniejsze. Czy inwestycje w drogi czy inwestycje w edukację. 

Jedyną rzeczą, którą faktycznie byłbym skłonny poprzeć byłoby ewentualne, pod warunkiem bardzo dobrego zdefiniowania, uwzględnienie w jakiś sposób inwestycji zielonych. Wydaje mi się to na tyle istotny globalny problem w tej chwili zielona transformacja, że być może w jakimś stopniu akurat reguły fiskalne powinny tę kwestię uwzględniać, ale bardzo wąsko zdefiniowano kwestie inwestycji zielonych. Więc teraz już troszkę zacząłem o tym, ale powiedziałem przede wszystkim do tej pory o tym dlaczego te reguły są złe a teraz dwa słowa o tym w jaki sposób w takim razie należałoby je zmienić. Pierwsza kwestia. Reguły nie mogą być takie, że po przekroczeniu danego progu nawet jeśli to jest limit długu publicznego do PKB. Ja podkreślę, że ten limit długu publicznego do PKB będzie bardzo trudno zmienić w ogóle dlatego, że musielibyśmy zmienić traktat z Maastricht.

A to będzie bardzo trudne. To, co trzeba mieć pod uwagę tutaj mieliśmy mówić głównie o policy a nie o politics, ale nie uciekniemy od tego. Zmiana traktatu z Maastricht będzie bardzo trudna. Nawet jeżeli pozostanie, nie wiem czy 60% – mówi się o tym, że zostanie podniesiony limit sztywny limit długu to on nie może działać w ten sposób, że po jego przekroczeniu automatycznie pojawiają się sankcje. Sankcje tzn. nakaz prowadzenia bardziej restrykcyjnej polityki fiskalnej. W Polsce to jest w ogóle skrajnie już do tego stopnia, że nie można absolutnie przekroczyć limitu 60 proc. PKB zapisanego w konstytucji jest wtedy w zasadzie Trybunał Stanu i tak dalej. To już jest w zasadzie absurdalne. 

Natomiast Unii Europejskiej też automatycznie włączają się sankcje, znaczy procedura nadmiernego deficytu, konieczność redukcji długu publicznego o jedną dwudziestą różnicy między wysokością bieżącą długu a tym limitem 60 proc. PKB. Raczej powinniśmy dążyć do tego, żeby te sankcje były warunkowe. To znaczy faktycznie po przekroczeniu określonego limitu, który sobie ustalimy. Te sankcje powinny się pojawić, to znaczy powinien się pojawić nakaz bardziej restrykcyjnej polityki fiskalnej, ale uwarunkowany tym jaka jest bieżąca sytuacja w gospodarce. Czyli czy ta sytuacja w gospodarce jest dobra i ona pozwala faktycznie na redukcję długu publicznego, ale jeżeli ta sytuacja w gospodarce jest zła to absolutnie reguły fiskalne nie powinny wtedy zmuszać państwa do tego, żeby zacieśniać politykę fiskalną bo to jest dokładnie to co zrobiliśmy w Unii Europejskiej około 2010 roku.

Konsekwencją było druga fala kryzysu w latach 2011-13 mniej więcej i druga rzecz to jest kwestia uwzględniania w jakiś sposób kosztów finansowania długu w regułach fiskalnej i to jest dużo trudniejsze. Natomiast pojawiają się tutaj koncepcje, które moim zdaniem są interesujące tego, żeby zastąpić w ogóle myślenie o długu publicznym i w ten sposób, że to jest dług publiczny w relacji do PKB jako ta kluczowa zmienna i zastąpić to wysokością kosztów obsługi długu do PKB. Jakimś limitem nałożonym nie na wysokość długu publicznego tylko na koszty obsługi długu publicznego. O tym pisał Summers ostatnio o tym mówi Erik Nielsen. Jest kilku autorów, którzy zaczęli spekulować właśnie takie rozwiązanie. Oczywiście ustawiamy sobie jakiś limit kosztów finansowania powiedzmy na 3 procent PKB a teraz strzelam, czy wymyśla z głowy ten limit. 

Załóżmy, że 3 procent PKB nie możemy przeznaczać więcej na odsetki od długu publicznego niż 3 procent PKB. Oczywiście po przekroczeniu jeszcze raz podkreślę, nie pojawiają się sankcje w sposób automatyczny w konsekwencji tego, że musimy schodzić do tych trzech procent tylko patrzymy jaka jest sytuacja w gospodarce i czy rzeczywiście możemy w danym momencie wprowadzić taką politykę fiskalną, żeby te koszty finansowania zmniejszać. Problem z uwzględnieniem kosztów finansowania w ten sposób jest taki, że one się bardzo szybko zmieniają potrafią bardzo szybko dynamicznie zmieniać rosnąć. To obserwujemy nawet w Polsce czy w innych państwach nie tylko w Polsce w ostatnich miesiącach. Natomiast są też wskaźniki które wyprzedzające pokazują do jakiego poziomu mogą dojść rentowności obligacji.

To nie jest tak, że jesteśmy tutaj zupełnie pozbawieni instrumentów. W strategii zarządzania długiem publicznym są prognozy tego, jaki będzie poziom kosztów obsługi długu publicznego uwarunkowane różnymi scenariuszami więc jesteśmy w stanie takie rzeczy przeliczyć. Podsumowując, są dwa działania, które moim zdaniem należy podjąć. Wykluczenie automatycznie jakiejkolwiek automatycznych restrykcji nakładanych na państwa Unii Europejskiej za przekroczenie określonego limitu. 

Te restrykcje muszą być uwarunkowane. I tutaj najlepiej wydaje się, że dużo lepiej niż jakiekolwiek kalkulacje deficytu strukturalnego, czyli rzeczy abstrakcyjne rzeczy, która nie istnieje, która jest tylko konstruktem teoretycznym. Nie jest to dobre dlatego, że deficyt wysokość deficytu strukturalnego potrafi się zmieniać wstecz. Tak jak wcześniej myśleliśmy, że deficyt strukturalny wynosił 1 proc. PKB, tak jak policzył go dwa lata później okazuje się, że on wynosił np. półtora procent PKB.  

Polityka fiskalna była prowadzona według tej wcześniejszej kalkulacji. Stąd dużo lepsze wydaje mi się wydają mi się reguły wydatkowe zamiast deficytu kalkulowania deficytu strukturalnego, bo one np. ta polska reguła choć nie jest idealna, ale ona zawiera właśnie te warunki nowość, że jak przekroczymy określony poziom to pod warunkiem jaka jest sytuacja w gospodarce to rekomendacje dla polityki fiskalnej są inne. I druga kwestia to znaczy uwzględnienie w regułach fiskalnych kosztów finansowania długu publicznego. To tyle tytułem wprowadzenia i z niecierpliwością czekam na odpowiedzi pozostałych panalistów.