Czernicki: W ciągu dekady może dojść do głębszej korekty unijnych reguł fiskalnych

Dziękuję za zaproszenie na dyskusję. Jestem zaszczycony dyskutować w takim gronie i cieszę się, że tak ważny temat trafia w końcu do debaty publicznej i jesteśmy w stanie dyskutować o tym otwarcie. Na początku, chciałbym zaznaczyć, że to co powiem niekoniecznie jest zbieżne z opinią instytucji, którą teraz reprezentuję. Chciałbym mieć taką powiedzmy quasi naukową i quasi naukową swobodę wyrażania swoich myśli.

Tym bardziej, że chciałbym trochę wybiec w tej naszej dyskusji bardziej do przodu i trochę sprowadzić tę dyskusję na inne tory. Przed wejściem do dzisiejszej rozmowy poprosiłem, abym mógł wypowiedzieć się jako ostatni. Antycypując mniej więcej, to co powie Jakub Sawulski i pan Ludwik Kotecki. Chciałem być ostatnim głosem, gdyż chciałbym się trochę skupić nie tylko niekoniecznie może na takim krótkoterminowych zmianach, na tej krótkoterminowej perspektywie, z którymi się w wielu miejscach zgadzam z panem z Ludwikiem Koteckim (zobacz wypowiedź) oraz z Jakubem Sawulskim (zobacz wypowiedź). 

Natomiast myśląc o regułach fiskalnych i potencjalnych zmianach w Unii Europejskiej, myślę o takich dwóch etapach. Trochę tak wbijając kij w mrowisko i trochę nadając takiej dynamiki naszej dyskusji ten pierwszy etap. Mówię to jest duża zbieżność pomiędzy tym, co moi przedmówcy wyrażali. Jakub faktycznie bardzo dobrze zdiagnozował tę problematykę reguł fiskalnych w Unii. W zasadzie nie mam nic do dodania i też część głosów też pojawiła się w prezentacji pana Ludwika Koteckiego. I zgadzam się z panem Ludwikiem Koteckim, że wydaje mi się, że w takiej perspektywie krótkoterminowej, a tak naprawdę mamy niewiele czasu. Pamiętajmy, że nie jest to perspektywa do końca 2022 roku, ale przynajmniej do połowy 2022 roku, aby cały proces budżetowy mógł się na czymś opierać musi znaleźć jakieś ramy.

Tutaj nie widzę przestrzeni na zmianę traktatów i zgadzam się w zupełności. Natomiast, tak jak rozmawiam z kolegami z innych krajów badając trochę nastroje szczególnie wśród tych krajów bardziej konserwatywnie nastawionych fiskalne jak Niemcy czy Holandia. Wydaje mi się wszystko, że przestrzeń na zmianę reguł polegająca na tym, żeby stworzyć dodatkowe miejsce na inwestycje. Głównie te inwestycje priorytetowe w Unii Europejskiej czy związane z zieloną transformacją czy związane z digitalizacji znajdzie się i że wokół tego wytworzy się jakiś konsensus i jestem przekonany, że w tym kierunku pójdą te zmiany. Natomiast podkreślę to jeszcze raz, że będziemy poruszać się raczej w tych ramach, które mamy nakreślone. Będziemy mogli w pewien sposób kalibrować, ulepszać uelastycznienie i ta dyskusja pewnie odbędzie się teraz w najpewniej w ciągu najbliższego pół roku i pewnie zapadną jakieś dyskusje.

Myśląc o przyszłości reguł fiskalnych. Chciałbym zwrócić uwagę na jedną rzecz, bo przypomnę, że pojawiły się głosy, które wskazywały, że w ogóle trzeba odstąpić od reguł fiskalnych i nie wykluczone, że na dzień dzisiejszy jest jakby nie. Nie opowiadam się ani po jedna nie po drugiej stronie, ale ja nie wykluczam, że w dłuższej perspektywie, po tym jak my sobie te reguły uelastycznienimy, że dojdzie do jakiejś głębszej korekty unijnych reguł fiskalnych. Być może to jest nawet perspektywa tak naprawdę dekady. Być może to co się wydarzy teraz w Unii Europejskiej w ciągu pół roku stworzy nam takie przejściowe ramy fiskalne, a później może być tak, że że stworzy się przestrzeń do jakichś głębszych zmian w regułach fiskalnych.

Nawiązuję tutaj do tego o czym mówią Olivier Blanchard oraz Paul de Grauwe. Moim zdaniem wskazują na dość istotne i fundamentalne niedociągnięcia w całej filozofii, na której zbudowane są reguły fiskalne unijne. Między innymi taką terminologią posługuje Paul de Grauwe. Mówi on, że trzeba odejść od tych reguł numerycznych względu na to, że one opierają się na macroeconomic thinking. I tak czytając Blancharda czy Paul de Grauwea, dostrzegam dwa aspekty, które rzeczywiście dają wiele do myślenia i może być tak że w ciągu kilku najbliższych lat odbędzie się bardzo dynamiczna naukowa dyskusja na ten temat i to może w przyszłości przełożyć się na to też jak będą skonstruowane ramy fiskalne w Unii Europejskiej. 

Myślę tutaj o dwóch takich kwestiach, które które są poruszane. Po pierwsze to jest kwestia zrównoważenia budżetu w trakcie cyklu koniunkturalnego. To jest to jest też pytanie o naszą politykę fiskalną przed wybuchem pandemii, gdzie teoretycznie nasza reguła wydatkowa wymusiła na nas dosyć szybkie, przy bardzo szybkim wzroście, dosyć szybkie zejście z długu w relacji do PKB. Paul de Grauwe mówi wprost czy rzeczywiście powinniśmy tak konstruować reguły fiskalne, żeby w trakcie cyklu koniunkturalnego (w przybliżeniu mówiąc) nasze saldo fiskalne zbliżało się do zera czy dotarł do pół procenta czy procenta deficytu strukturalnego. 

I to jest też pytanie, na które częściowo znajdujemy odpowiedź w tej krytyce obecnej. Czyli jeżeli stworzymy dodatkową przestrzeń na inwestycje może być tak, że częściowo to kryterium i ten sposób myślenia o długu publicznym które w dużym przybliżeniu można powiedzieć, że zasadniczo reguły fiskalne w Unii zostały oparte na myśleniu o długu publicznym jako o takim źle koniecznym.

Jest to coś, co to w zasadzie zwiększanie długu powinno następować tylko w ekstremalnych sytuacjach. Natomiast per saldo gdzieś w ciągu cyklu koniunkturalnego ta sytuacja fiskalna powinna się w jakiś sposób wyrównywać. I to jest też chyba też związane z takim przekonaniem teoretycznym, że to jednak prywatne inwestycje powinny mieć miejsce na rynku i że zbyt duża aktywność nawet inwestycyjna sensowna inwestycyjna aktywność finansowa państwa wypycha te prywatne inwestycje, które z natury rzeczy są lepsze czyli ten tzw. crowding-out effect. 

Moim zdaniem takie właśnie myślenie bardzo silnie ukształtowało ramy fiskalne w Unii Europejskiej. Rzeczywiście, jeżeli się popatrzy na wyniki. Gdy się popatrzy na popatrzmy wyniki odnośnie do inwestycji publicznych to to właśnie te wydatki i wydatki inwestycyjne najmocniej ucierpiały w latach 2010. Drugim takim aspektem jest kwestia roli banku centralnego o tym też mówi Paul de Grauwe. Pojawiło się to również w wypowiedzi u pana Ludwika Koteckiego, czyli tzw. DSA (Debt Sustainability Analysis). 

Wydaje mi się, że jeżeli zaczniemy myśleć w takich kategoriach bardziej, to jeżeli uwzględnimy rolę banku centralnego, że to bank centralny może w takich krytycznych momentach i rzeczywiście też wspiera. Tak było chociażby podczas pandemii czy podczas poprzedniego kryzysu w strefie euro może wspierać politykę fiskalną to automatycznie moim zdaniem stwarza nam większe przestrzeń fiskalna.

To myślenie o roli banku centralnego w strefie euro jest bardzo mocno zakorzenione w niemieckim wyobrażeniu, jak powinien działać bank centralny. Przypominam, że to Bundesbank niemiecki bank centralny był taką modelową instytucją, na której miały się opierać i do dzisiaj się opiera filary działalności Europejskiego Banku Centralnego. Nawet swego czasu przecież do strategii Europejskiego Banku Centralnego została przyjęta która mi się wydaje, że ona gdzieś tam w toku lat 2010-tych. Od tego się odeszła natomiast w tej pierwotnej wersji bank centralny strefy euro miał też za zadanie kontrolowanie ilości pieniądza M3. Właśnie te myślenie, że istnieje taka ścisła rozdzielność pomiędzy działalnością banku centralnego i polityką fiskalną jest drugim takim kryterium, które nie ma zbyt wiele wspólnego z rzeczywistością ekonomiczną. Natomiast coś, co ma olbrzymi wpływ moim zdaniem na fiscal capacity wielu krajów. 

Nie wyobrażam sobie, jak wyglądałaby polityka fiskalna Włoch, Grecji czy Hiszpanii. Gdyby nie wsparcie Europejskiego Banku Centralnego. Moim zdaniem bardzo dobrze się to wydarzyło. W trakcie pandemii też i u nas został przełamany ten paradygmat, który właśnie w momentach takiego kryzysu pozwala na wsparcie fiskalne przez bank centralny. Już tak kończąc, bo widzę że trochę to się wszystko przyciągnęło. Jaki moim zdaniem mógłby być ten punkt dojścia. Czy rzeczywiście dojdzie do takiej głębszej dyskusji na temat reguł fiskalnych. Ja tego nie wiem moim zdaniem na płaszczyźnie teoretycznej, płaszczyźnie takiej naukowej te głosy wzywające do zmian, do głębszej zmiany reguł będą coraz bardziej słyszalne.

Natomiast tym punktem dojścia mogłoby być moim zdaniem coś co tak naprawdę na swoich śladach pokazał pan Ludwik Kotecki. Tylko tak jak zrozumiałem, to z wypowiedzi tak mi się wydaje, że to też funkcjonuje. Czyli ta cała procedura nadmiernych odchyleń. Ten MIP (Macroeconomic Imbalance Procedure) w Polsce już jest teraz tak naprawdę w tej strukturze unijnej takim “miękkim” instrumentem do nadzorowania. Moim zdaniem tam właśnie są ukryte takie indykatory, które mogłyby stanowić punkt wyjścia do dyskusji o oficjalne fiscal capacity. 

Polityka fiskalna, szczególnie jeszcze przed kryzysem, ona była bardzo ślepa na takie wydarzenia. Być może dzisiaj, mamy większą wiedzę, ale w latach 2000, wszystkim się wydawało, że to co się dzieje w Grecji, w Hiszpanii czy w Irlandii, że to jest jakiś zrównoważony rozwój, że wstąpienie do strefy euro tak naprawdę przyspieszyły konwergencji tych krajów. Natomiast to był bardzo rozwój niezrównoważony i te kryteria, które znajdują się właśnie w tym scoreboardzie europejskim w pewnym sensie pokrywają. 

Ja bym dodał tutaj jeszcze dwie rzeczy. Jedną rzeczą jest to, że to właśnie w jaki sposób bank centralny może reagować i mógłby zwiększać fiscal capacity w długim terminie. A drugą rzeczą to jest to o czym mówił Jakub Sawulski, czyli koszty obsługi długu. Jeżeli by się to połączyło i spróbowało w jakiś sposób zoperacjonalizować, niewykluczone, że wynikiem tego byłoby coś co by miało bardzo silne podstawy teoretyczne i jednocześnie byłoby jednak diametralnie innym podejściem od tego podejścia jaki obserwujemy teraz w Unii Europejskiej. Dziękuję.